又有8座城市开始收缩,这回不止是东北

来源:每日经济新闻 时间:2020-04-22 15:25:25
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  每日经济新闻(博客,微博)记者 吴林静 每日经济新闻编辑 刘艳美

  继去年国家发改委官方文件中首次提及“收缩型城市”概念之后,今年4月初,国家发改委发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》,再次提到“收缩型城市要瘦身强体”。

  关于收缩型城市的态度,2019年的提法是“转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中”以及“稳妥有序调整城市市辖区规模和结构”。

  今年,则直接要求“稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)”。这不禁引发猜测:会有收缩型城市“消失”吗?

  其实,城市和人一样,都有生老病死。去年,城叔曾研究发现,有23座城市正在收缩。

23个城区常住人口连续下降城市 整理制图:城市进化论

23个城区常住人口连续下降城市 整理制图:城市进化论

  而根据不久前住建部发布的《2018年城市建设统计年鉴》,我们再次观察全国673个城市的“生长”状况发现,上述城市中,有10座还在持续收缩,另有8座新增的收缩型城市进入我们的视野。

  它们收缩的原因,有此前已被广泛讨论的“资源枯竭”,也有因身处发展不平衡的城市群中,资源向大城市汇聚,中小城市失去了吸附人口的力量。而等待它们的,将是怎样的命运?

  数据统计说明

  数据来源:住建部发布的2014年-2018年“城市建设统计年鉴”。

  统计指标:城区常住人口(城区人口+城区暂住人口)、人口密度(城区常住人口/城区面积)。

  对收缩型城市的判定:综合其他学者的研究和国际定义,我们认为,“城区常住人口连续三年下降”即为收缩。

  统计弊端:时间周期较短,易受临时性因素影响;只考虑城区常住人口变化,缺少经济效率、教育水平、产业结构、老龄化等因素分析。

  持续收缩的东北城市

  去年,城叔根据2014-2017年的数据,统计城区常住人口,有23座城市呈现出连续三年下降。《2018年城市建设统计年鉴》公布后,加上新一年的数据,这23个城市出现“好转”和“继续收缩”的分化。

  2018年,有10座城市仍在持续收缩,城区常住人口连续第四年下降。其中,5座分布在黑龙江,3座在辽宁,1座在吉林,1座在内蒙古。

整理制图:城市进化论

整理制图:城市进化论

  从城区常住人口流失率来看,2014年至2018年,辽宁新民和开原两座城市超过20%,内蒙古巴彦淖尔亦逼近10%。

  2018年,辽宁新民、黑龙江鹤岗和鸡西城区常住人口减少情况尤为突出,分别比前一年减少3.69%、3.49%、2.47%。

  这些收缩型城市中,鹤岗的知名度恐怕是最高的。

  2019年4月,东北五线小城鹤岗因为350元/平方米的房价爆红网络。这座缘煤而兴的资源型城市,在2011年被认定为资源枯竭型城市。

  鹤岗市政府官网显示,2017年其原煤产量1146万吨,同比降9.3%,洗煤664.8万吨,同比降7%。支柱性产业逐渐没落,大量年轻劳动力纷纷离开。《黑龙江省统计年鉴》表明,鹤岗市户籍人口20年间减少9.95万人,有媒体曾用“只剩蹦跶不动的老人”来形容鹤岗的街景。

  与鹤岗一样,鸡西、凤城等都是资源枯竭型城市的典型代表。

  这些城市持续收缩背后,是整个东北人口不断流失、老龄化加剧、出生率下降。

  2019年,全国31个省(市、自治区)有四地出现常住人口负增长,分别是北京、辽宁、吉林和黑龙江。北京一直在控制人口增长,疏解非首都功能;而黑吉辽三省常住人口分别减少21.8万、13.33万、7.6万,三地常住人口自然增长率分别为-1.01‰、-0.86‰、-0.80‰,均为负增长。

  与此同时,在我们去年统计的23座收缩型城市中,有13座在2018年迎来人口反弹。其中,东北三省占据7席,其他5座城市则分布在河南、广东、四川、宁夏。

整理制图:城市进化论

整理制图:城市进化论

城市群中间地带的尴尬

  根据统计,城叔还发现,又有8座新增城市开始出现收缩苗头。

整理制图:城市进化论

整理制图:城市进化论

  从区域分布来看,这些城市主要位于东北和中西部。其中,攀枝花、遂宁两座四川城市进入视野。

  攀枝花属于转型中的资源型城市,遂宁的收缩很大程度上则缘自城市群发展不均衡。

  遂宁位于成渝发展主轴中心节点,与成都、重庆等距128公里。此前通过的《遂宁城市总体规划(2013-2030)》提到,遂宁希望在成渝地区双城经济圈中扮演区域性中心城市角色,并定位为四川省次级综合交通枢纽和现代产业基地,以“养心”文化为特色的现代生态花园城市。

  主动融入成渝地区双城经济圈,建设川渝合作遂宁示范区,让“过路效应”在遂宁转化为“磁场效应”,真正实现“中间突围”,是遂宁最新的产业发展思路。

成渝区域格局示意图 图片来源:《成渝城市群发展规划》

成渝区域格局示意图 图片来源:《成渝城市群发展规划》

  但不可否认的是,当前遂宁处境尴尬:成渝地区内部城镇分布密集,但成渝两地对要素的吸纳能力远大于溢出能力,对区域经济的辐射带动作用不够,致使成渝中间地带城市出现了经济学上的“中部塌陷”。

  身在其中的遂宁,虽然建成区面积还在不断扩张,但常住人口、人口密度持续减少,城市产业聚集、公共服务,无法对人口产生足够吸引力。

  此前,清华大学建筑学院龙瀛团队以五普、六普数据为基础,进行了“收缩型城市”研究。

  他们同样发现,城镇建设用地面积扩张较大(1980-2010年间,扩张面积达2倍以上)而人口收缩(人口密度超过1000人/平方公里,且在2000-2010年间无增长)的区域,在成渝地区有较多分布。

  早在2000-2010年间,包括四川广安、遂宁、内江在内的城市,就已经出现城镇建设用地增加、人口不增反减的收缩现象。

  “目前城市群的发展,大城市的虹吸效应几乎都远远大于涓流效应。”厦门大学经济学系副教授丁长发告诉城叔,我国教育、等公共服务,都取决于城市行政等级,呈金字塔型梯度分布。这种资源配置方式,决定了大城市旁边的小城镇很多。

  丁长发认为,“具体到中西部,因为技术、资金、人才等发展要素都被大城市吸附,小城镇的发展就会步履艰难。”所以,虽然城市在建设,但对人口的吸附力却呈下降趋势。

  如何“调减”和“调整”?

  值得注意的是,在城市持续收缩同时,还伴随着城区面积扩张、人口密度下降。

  用城区常住人口除以城区面积所计算的城区人口密度,背后反映的是城市土地资源配置效率。

  2014年至2018年,在持续收缩的5座黑龙江城市中,有4座人口密度下降,佳木斯尤其突出,在城区面积几乎翻倍情况下,每平方公里土地上人口减少约3000人。

整理制图:城市进化论

整理制图:城市进化论

  实际上,城区常住人口与城区面积数据升降,反映了城市建设用地利用效率,是收缩型城市从增量规划转为存量规划过程中,一个值得重视的指标。

  观察收缩型城市的意义也在于此——当城区常住人口的增长速度,赶不上城区面积扩张速度,就会造成资源错配,不利于城市紧凑型发展。

  《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》特别提到,“稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)”。

图片来源:摄图网(图文无关)

图片来源:摄图网(图文无关)

  所谓“调减”,丁长发认为,收缩型城市既要有行政区划的调整,也要有土地面积的调整。

  丁长发提到,合并市辖区,控制城市建设用地规模,土地指标划给人口净流入大的地区,从而缓解紧张的工业用地、商业用地,“最重要的就是人地挂钩,收缩型城市的土地指标要跟人走”。

  一方面,让“人的城镇化”替代“土地城镇化”成为主流,根据人口的增长给城市确定新增用地。

  另一方面,当人口数量持续下降,调整区划提高资源配置效率,同时也要进行人口空间的优化布局。

  在中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀看来,从行政区划上讲,要缩减的是一些区划设置不合理的地方。所谓“不合理”,就是有些地方自然生态等条件不太好,离大城市又比较远,但还是赋予了它们很大的发展权限,那么这些区划可以适当做调整。

  但他同时也提醒,优化行政区划,要持审慎的态度。

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